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交通違章記分的法律依據與問題

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本文獲2018年山東省律師優秀論文評選行政類二等獎

 

交通違章記分的法律依據與問題

 

摘要:交通違章是指機動車、非機動車駕駛人或行人,違反道路交通安全法規、交通管理及影響交通路況,應受相關法律法規處罰的行為。現階段,我國的交通違章處罰標準為記分制,這一自2000年開始啟用的制度直至今日都發揮著良好的社會調控與管理作用,但由此也引發了其關于行政越權和合法性的相關討論。本文從交通違章的處罰方式與相關法律犯規入手,縱向比較其他地區的處罰規定,探討我國交通違章處罰的法律依據、存在問題以及可能的解決辦法。

關鍵詞:交通違章 記分 行政處罰 機動車

 

交通違章是指機動車、非機動車駕駛人或行人,違反道路交通安全法規、交通管理及影響交通路況,應受相關法律法規處罰的行為。交通違章的違反可能給社會、團體、企業、學校以及其他組織帶來不便,對社會的管理帶來很多不確定因素。

我國目前采取機動車駕駛人交通違法行為累計記分制度,即對交通違章行為處以相應處罰的同時予以記分并累計,在達到一定分值是采取暫記駕駛證并予以學習教育的制度。道路交通安全違法行為累積記分周期(即記分周期)為12個月,滿分為12分,從機動車駕駛證初次領取之日起計算。依據道路交通安全違法行為的嚴重程度,一次記分的分值為:12分、6分、3分、2分、1分五種。這一制度有效的維護了我國的道路交通安全,增強了機動車駕駛員的安全駕駛意識,減少了道路交通事故的發生,目前是許多國家采用并證明了行之有效的制度。

交通違章處罰的法律依據和授權來自《中華人民共和國道路交通安全法》,這一法律法規自2003年10月28日公布,于2007年與2011年兩次修訂,分總則、車輛和駕駛人、道路通行條件、道路通行規定、交通事故處理、執法監督、法律責任、附則8章124條。其中,第七章“法律責任”的第八十八條規定“對道路交通安全違法行為的處罰種類包括:警告、罰款、暫記或者吊銷機動車駕駛證、拘留”。但事實上,1996年6月,公安部發布了《中華人民共和國機動車駕駛證管理辦法》。該辦法第25 條規定:“對持證人發生交通事故或違章的,實行記分管理,并在駕駛員或駕駛證登記資料記載。對超過違章、事故記錄分數規定的,依法分別進行交通法規 教育、考試和處罰。”這是我國首次提出了違章記分管理辦法。 1999年12月9日發布,自2000年3月1日起施行,至2004年5月1日廢止的《機動車駕駛員交通違章記分辦法》中第三條規定了“公安機關交通管理部門對機動車駕駛員實施交通違章記分管理。對違反交通法規的機動車駕駛員予以記分和考試;對模范遵守交通法規的機動車駕駛員予以獎勵”,這是我國最早的記分行為部門規章。2016年1月29日,公安部公布了最新修訂的《公安部關于修改<機動車駕駛證申領和使用規定>的決定》,在第五章“機動車駕駛人管理”中的第一節“記分”中詳細規定了現行的交通違章記分制度,在新交通法規中對駕駛員的管理更加嚴格,記分細則也更為細致,繼續沿用了2013年正式實施新交通法規記分細則,提高了違法成本,記分項也由38項增加至52項。

一般來說交通違章處罰方式主要有2種,一是現場違章開單,二是電子違章記錄,無論采取哪種處罰方式,對于交通違章的處罰都會依據《機動車駕駛證審理不和使用規定》附加記分的處罰,并明確規定了“一年內記分滿12分記押駕駛證”的最終后果。作為對機動車駕駛人的有效管理手段,“記分”在交通違章處罰領域已經得到了廣泛的應用。但對于“記分”的法律性質、是否超出法律授權、是否屬于行政訴訟的受案范圍、人民法院應當如何審查等問題,目前仍存在不同的認識。

一、交通違法記分制度的性質

關于交警進行記分的執法行為的行為,目前有以下三種觀點。

1)有學者認為違章記分行為實際上是一種程序性行政行為。所謂程序行政行為,是指由法律設定的,規制 行政主體行使行政職權的方式、形式與步驟的一系列補充性、輔助性措施的總稱。它直接產生行政程序法律關系,引起該行政程序的運行,并對行政實體法律關系產生間接作用或影響。持這一觀點的學者認為交警記分的行為不同于一般行政行為,可以由不同主體——也就是不同單位的交警作出。同時交警記分行為是不直接產生法律效果的,只是屬于執法過程的階段。

2)另一觀點認為違章記分行為符合中間行政行為的界定。中間行政行為是基于行政行為的過程角度而進行的定義,對應于最終行政行為。政府各部門在行使職權管理過程中,要經過許多環節才會作出一個決定,這些環節一般從提起控告或者發通知開始,經過這些中間環節,最后才會作出決定解決某個問題。這個過程和環節,或許又由許多行政行為構成,當政府職能部門為最終對事件處理完畢時所實施的,為最終的行政行為而進行的步驟,稱之為中間行政行為。

3)還有觀點認為違章記分行為實質上是一種行政處罰行為,這也是目前社會上比較流行的觀點。其認為公安部雖然在《關于貫徹實施(機動車駕駛員違章記分辦法)和(交通違章處理程序規定)有關問 題的通知》中將違章記分看作是一種“教育措施”,《機動車駕駛員違章記分辦法》也盡量避免出現“行政處罰”字眼,但無論從立法目的,還是執法強度以及給相對人造成的后果來看,記分都應該被并入行政處罰的法律范疇。

另有觀點認為違章記分行為系交通管理部門作出的對行政相對人權利義務產生不利影響的獨立的行政處理決定,是行政機關的具體行政行為。這一觀點認為記分行為是與行政處罰同時進行的行為,并不是行政處罰或行政處罰的組成部分。鑒于這一觀點是第一個觀點的對立面且并未就類型化行政行為概念給出觀點,僅針對違紀記分行為是否有可訴性而言,故在這個部分與第一點合并論述。。

本文作者認為,違章記分行為不應當被認為是中間行政行為,雖然在規定的時間周期內被記滿固定的分數后會觸發其他的行政處罰方式,但記分本身也具有處罰的性質,每次記分的行為從過程(告知被記分)到結果(警告并可能轉罰)都是完整的,不能夠說在一次時間周期內沒有達到轉罰的分數標準,其中間存在的其他記分行為就不存在行政處罰意義。同時,交通違章記分行為作為程序性行政行為的性質明顯小于其行政處罰性質的成立。行政處罰特征是:實施行政處罰的主體是作為行政主體的行政機關和法律法規授權的組織;行政處罰的對象是實施了違反行政法律規范行為的公民、法人或其他組織;行政處罰的性質是一種以懲戒違法為目的、具有制裁性的具體行政行為。記分行為本身類似行政警告,本身作為一種在一定時間內無法消除的書面警告行為,其無疑具有申誡罰的屬性,這一行為的目的在于警告并譴責交通違章者的違章行為。而在累計記滿12分后,又會產生記押駕駛證,進行強制學習的處罰行為,這已經屬于實體的處罰行為,最終會產生無權駕駛機動車的后果,強制學習的處罰行為還會帶來時間上的損失,間接產生財產上的損失。綜合各方面來看,違章記分行為都是一個涉及多個角度但都不至于過火的行政處罰行為。如果硬要定性為程序性行政行為,那無疑是對記分本身所產生的法律后果的忽視。從整體行為來說,記分可以單獨成立也可以轉化為更進一步的行政處罰行為,從本質上來說就不符合程序性行政行為的定義。因此,無論是從立法者的本身想法上來說,還是實際操作中產生的行政后果來說,違章記分行為作為行政處罰的性質是顯而易見的。

二、交通違法記分制度的應用

交通違法記分制度在國外乃至我國國內都有著較為成功的實行先例。鄰國日本使用的就是道路違法記分制度,其在1982年頒布的法律第183號日本道路交通法中就有著明確規定。這一法令在規定交通違法記分制度的同時,還應用了累計扣分達到標準線后進行再次學習的教育制度。《日本道路交通法》第一百零八條之二 講習 中規定“ 一、公安委員會必須按照總理府令規定內容對以下人員進行講習: 1.取得第七十一條之四規定的第一種駕駛執照的人,在實習期內有違反道路交通的行為,符合政令規定點數標準的人。”這一規定是對交通違法記分制度的合理補充。

我國香港地區則規定了更為細致的交通管理扣分條例,其道路交通法的第三百五十七章專門用來陳述交通違法記分制度,即第三百五十七章 道路交通(違例駕駛記分)條例(CAP 375 ROAD TRAFFIC (DRIVING-OFFENCE POINTS) ORDINANCE)。其中第2條“釋義”中明確提到“在本條例中,除文意另有所指外─“分”、‘分數’(points) 指根據本條例被扣的違例駕駛分數;‘分數紀錄冊’(register of points) 指第3條所述的分數紀錄冊”。第三條“分數記錄冊”則對記分的具體要求進行了進一步的直接說明——

“署長須保存一份分數紀錄冊,用以記錄─

(a)被扣分的人的姓名及署長認為適合的其他詳情;

(b)被扣分的人被扣的分數;

(c)與扣分有關的罪行;

(d)根據第4(1)或5條扣分的日期;

(e)與扣分有關的罪行發生的日期; (由2002年第3號第9條修訂)

(ea)(如適用的話)被扣分的人獲發給課程證書的日期; (由2002年第3號第9條增補)

(eb)(如適用的話)按照第6A條在被扣分的人被扣的總分數中補回分數的日期;及 (由2002年第3號第9條增補)

(f)署長認為適合的其他資料。(2)根據《道路交通條例》(第374章)第75條發出的文件,可載有一份取自分數紀錄冊的摘錄,而該條適用于該份摘錄,猶如該份摘錄是一份由警務處處長根據該條編訂及保存的定罪紀錄一樣。

署長可將分數紀錄冊內任何超逾5年的扣分記項注銷。

我國的交通違法記分制度既是將其他國家法律法規本土化的法律移植,也是法律法規與我國實際國情相結合的具體產物,這一制度有著實踐上的現實依據。

三、交通違法記分制度產生的問題

交通違法記分制度為我國交通安全的保障、汽車文明的建設做出了極大貢獻,但同時,因為制度本身設計的有不完善的部分,記分制度在現實實踐中仍存在一些尚未解決的問題和爭議。

1、交通違法記分制度是否違反“一事不再罰”原則

交通違法記分制度是作為交通違章行為的補充措施存在的,根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《機動車駕駛證申領和使用規定》的相關規定,違反道路交通法規的行為處罰種類包括:警告、罰款、暫記或者吊銷機動車駕駛證、拘留。在實際操作中,也是記分與其他行政處罰手段并舉,交通違法行為者要同時接受兩方面的處罰。

這里就存在一個問題,前文已經論述了交通違法記分制度實質上是行政處罰行為,那么根據我國行政法中的“一事不再罰”原則,交通違法記分制度與其他行政處罰行為并舉是否構成行政處罰的重復與濫用?

我國的“一事不再罰”的行政法原則立足點是理性原則和對行政權力的制約,一事指符合一個行政違法構成要件的行為;不再罰指除非法律有特別規定,行政主體只能給予一個和一次處罰。復雜的事數形態和法條競合領域也應貫徹一事不再罰原則。

事實上,根據我國《行政處罰法》第24條的規定“對當事人的同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。換句話說,我國《行政處罰法》中明確禁止的只是“兩次以上罰款”的行政處罰,而記分制度明顯是獨立于一般行政處罰之外的另一套系統,因此并不違法我國法律的相關規定。

“一事不再罰”原則是行政處罰法中一項公認的原則,它由古羅馬共和國時期產生的“一事不再理”原則演變過來,后者的原則是為了防止審判資源浪費和執行上的困難,前者的規定則代表了對私權力的保護和對公權力一定程度上的制約。對于“一事不再理”的認知和執行范圍,有人認為“對于違反兩個以上行政法律規范的同一違法行為,行政機關應選擇其中較重的法則予以處罰,對于違反行政法律 規范已構成犯罪的,行政機關不再予以處罰”,也有人認為“不同的行政機關可以就一事觸犯多法進行不同懲罰;同一機關對兩個或以上相對人可進行多次處罰;行政處罰的實行不妨礙刑事責任的成立”。目前我國“一事不再罰”原則尚不完善,但整體趨勢傾向于后一種學說,“一事不再罰”原則理論上的不成熟和現實中存在的矛盾亟需改善,給實際操作中的問題以具體指導。

回到問題上來,交通違法記分行為一方面有其特殊的自身屬性,不應與一般行政處罰混同;另一方面,交通違法記分行為在轉化前后果極其輕微,轉化后也主要注重勸導和教育,輕于大多數行政處罰要求。綜其所述,交通違法記分行為如適用“一事不再罰”原則稍顯過火。

2、交通違法記分制度的設定是否超出法律授權范圍

《中華人民共和國立法法》第七十九條規定:“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”。《規章制定程序條例》第三條規定:“制定規章,應當遵循立法法確定的立法原則,符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定”。《中華人民共和國行政處罰法》第二章第八條規定了行政處罰的種類為“(一)警告;(二)罰款;三)沒收違法所得、沒收非法財物;(四)責令停產停業;(五)暫記或者吊銷許可證、暫記或者吊銷執照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法規規定的其他行政處罰”。同時,“法律可以設定各種行政處罰”,“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰”。至于國務院部、委員會制定的規章的處罰種類設定權則規定為:“可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”,“尚未制定法律、行政法規的,前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為,可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。”

行政法規的制定主體是國務院,行政法規根據憲法和法律的授權制定、行政法規必須經過法定程序制定、行政法規具有法的效力。自2000年3月1日起施行至2004年5月1日廢止的《機動車駕駛員交通違章記分辦法》其本質屬于部門規章,這份規定不能在七種行政處罰中新造一個“記分”作為新的行政處罰種類。但在2003年10月28日公布的《中華人民共和國道路交通安全法》第二十四條第一款規定“公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為,除依法給予行政處罰外,實行累積記分制度。公安機關交通管理部門對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人,扣留機動車駕駛證,對其進行道路交通安全法律、法規教育,重新考試;考試合格的,發還其機動車駕駛證。”,因此現在交通違法記分制度已經有了合適的上位法依據。

3、交通違法記分行為是否具有可訴性

2013年11月7日浙江省江山市人民法院就《魏朝飛等訴浙江省公安廳高速公路交通警察總隊衢州支隊三大隊處罰案》進行了判決,在認定“記12分”這一行政行為是否有可訴性時給出了以下解釋:“‘記12分’作為目前公安交管部門對違反交通安全法的駕駛員一種嚴厲的行政處罰手段,直接導致的結果是取消駕駛員駕駛證的準駕資格,對涉案當事人的權利及其利益產生重大影響。就本案,‘記12分’未寫進處罰決定書主文,但該項內容以《滿分學習通知書》和《辦理注銷最高準駕車型業務通知書》載體體現。因此,‘記12分’是交通管理部門作出的對當事人不利的行政處理決定,是行政機關的具體行政行為,具有可訴性。”

2017年4月21日審結的《廖首炊、永安市公安局交通警察大隊道路行政處罰及行政賠償案》中,針對上訴人永安交警大隊上訴所稱的“記6分不是行政處罰的內容和前置條件,是一種告知行為,不具有可訴性”,最終福建省三明市人民法院給出了解釋“記6分作為行政處罰決定的一項內容,對相對人的權利義務產生直接影響,具有可訴性”。

浙江省江山市人民法院的解釋回避了交通違法記分行為本身的性質,僅對是否具有可訴性一點給出了“具體行政行為”的認定,由此推出交通違法記分行為具有可訴性。而福建省三明市人民法院的解釋則更加直接,即交通違法記分行為本身是行政處罰決定的內容,當然具有可訴性。這兩份判決書對可訴性的認可有以下理由:①交通違法記分行為有著直接的法律依據,《道路交通安全法》及相關法律法規對其各個方面都有著明確規定,因此交通違法記分行為是顯而易見的行政法律行為。②記分行為由行政機關作出,作出后向相對人送達,因此是外部行政行為。③記分行為作出的決定確認了行政相對人行為的性質,因此是具體行政行為而非程序性行政行為。④違章記分行為產生了對行政相對人不利的后果,因此有對行政相對人進行救濟的可能和必要性。

4、交通違章“代扣分”等其他漏洞

這一問題屬于不法分子鉆交通違法記分制度的漏洞。在“史上最嚴交規”出臺后,隨著大批不遵守交規但也不愿花時間精力重新學習的駕駛員的需求的增長,滋生了一批從事“代扣分”等不法生意的人員。

”2012年7月30日記錄顯示,陜E00000號車牌4年931條違法記錄,涉及800余人,其中已處理的違法230次,已交罰款26320元。同一牌號車輛,兩天“換”一個駕駛員,而且除過周末節假日, 每天都有違法記錄。在已處理的違法記錄中,很少出現重復的駕駛員名稱,幾乎都是不同的人員“開著此車”同時產生違章記錄。出現一令人啼笑皆非的情景的原因就是“代收駕照分”產業的猖獗。不法分子在各地貼出小廣告,以一分幾十到幾百的價格收取駕照分。那些有了駕照但暫時用不到的學生,手持A或B本但即將降級的駕駛員,缺錢花分也夠用的司機,這些人的駕照分數被拿來填補其他人違章的空洞。

有人可能會覺得這事情你情我愿雙方都有好處,政府不應該插手此事,但社會和個人兩方面來說,出售駕照分都有極大的危害。從社會角度來說,交通違法記分制度不能發揮其應有的作用,道路交通安全得不到應有的保障。從個人的角度來說,賣分者將面臨個人信息泄露的風險,買分者則得不到應有的道路安全知識教育,同時由于交易的違法性和不確定性,二者都有可能在交易中受到詐騙,不僅無法達成目的,甚至可能造成損失。

究其根本,“代扣分”生意的出現反映出我國交通違章扣分制度的漏洞。根據《機動車駕駛證申領和使用規定》,機動車駕駛人在一個記分周期內記分未達到12分,所處罰款已經繳納的,記分予以清除。12分對于職業司機或經常用車的人來說當然是捉襟見肘,但大部分的駕照持有人使用車輛的頻率并不高,一年十二分且不累計的限制對于他們來說綽綽有余,每年內沒有被消耗的分值就成了“閑置資源”。同時,扣分針對的是司機個人駕駛證,而不是固定到某一車輛,駕駛證與車輛也沒有形成綁定,這就給駕駛證分值的買賣以可乘之機。

四、交通違章記分制度的改進方案

1.確認交通違章記分制度的性質

在無法確定交通違章記分制度的性質的情況下,由此滋生出的可訴性問題沒有固定標準,現期已做出的部分包含對交通違章記分的訴訟的判決沒有切實的依據,同時,對同一問題的反復確認也是一種司法資源的浪費。因此,當前確認交通違章記分制度的性質不僅對于完善行政法律法規的建設,乃至對于司法系統的工作都是具有極大幫助的。

個人認為,如果交通違章記分制度被確認為程序性行政行為或行政行為中間行為,那么根據最高法院的第十四批指導案例第69號的原則來看,如果當事人認定這一行政行為對自己的合法權益造成了侵害,同時又不能針對相關的實體性行政行為獲得救濟,那么在此時對其提起的訴訟,人民法院應予以受理。也就是說,這一案例確立的關于非實體行政行為的可訴性是以不可訴為原則,以可訴為例外的。而交通違章扣分是與交通管理息息相關、在廣大駕駛員日常生活中必定會接觸到的行政行為,如果做出這樣的判定,那么勢必會影響到廣大駕駛員合法權益的保護,有違行政訴訟法確立的初衷。

因此,交通違章記分行為宜被確認為行政處罰行為,可根據實際操作細化為僅使用于道路交通管理的行政處罰或歸于其他行政處罰的大類之下,這樣既能通過《行政處罰法》來規范交通違章記分行為本身,也能較好的保護廣大駕駛員的合法權益。

2.針對交通違章“代扣分”等行為進行管理

所謂“上有政策,下有對策”,一個管理規定的出臺事實并不代表這一規定本身完美無缺,而這勢必會引發鉆空子的行為。交通違章“代扣分”的性質實質上與交通事故的“頂包”行為相同,但現行的處罰只根據《治安管理處罰法》規定,有“偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情,影響行政執法機關依法辦案的”行為的,處5日以上10日以下拘留,并處200元以上500元以下罰款。“代扣分”行為本身承擔的買車險和年審以及可能會替他人承擔法律責任的后果也在一定程度上遏制了這些行為,但以上措施并未取得較好效果。

嚴疴還需下猛藥,對于“代扣分”行為嚴重者可入刑。個人“代扣分”者可根據《中華人民共和國刑法》第三百零七條第一款規定確定為妨害作證罪,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑或者拘役,“代扣分”中介則應根據《中華人民共和國刑法》第二百二十五條規定按非法經營罪處理。

五、結語

交通違章記分制度是在日常生活中最易遇到行政行為之一,作為在很多國家和地區通行的交通管理制度,這一制度在管理道路交通,規范車輛行駛和保障行車安全等方面做出了不可磨滅的貢獻。然而,不可否認的是,與其他制度相同,這一制度本身也存在著一些問題和質疑。交通違章記分制度的改善除了從法律方面入手,還可以從實踐、管理等多個方面入手,這里就不再一一贅述,但法律依據作為行政執法的依據與規范,其完善勢必會將本制度帶上一個新的高度。

 

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