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淺析行政法中信賴保護制度的適用與完善

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本文獲2018年山東省律師優秀論文評選行政類一等獎

 

淺析行政法中信賴保護制度的適用與完

 

【摘  要】對行政相對人合法權益的保護和穩定的法律秩序的建立是信賴保護原則確立和引入的目的所在。信賴保護原則被認為具有憲法位階,但在中國行政立法和司法上還鮮有體現。因此在行政執法過程中,既要注重行政效率又要維護公共利益,既要保障社會公平正義又要適當保障弱者合理利益不受非法侵害,這是實現社會主義法治中自由、人權、平等、正義等價值的必然要求。基于我國行政法立法及實施各個過程的現狀,信賴保障制度的引入,對行政法基本原則的完善,促進行政法律體系的發展都發揮著關鍵的作用。

【關鍵詞】信賴保護原則  信賴基礎  行政法的基本原則  公共利益

 

行政法的信賴保護制度起源于德國,其被認為具有憲法位階。它突破了形式意義上的依法行政原則,是對實質意義上依法行政的確認,但在中國行政立法和司法上鮮有體現。隨著信賴保護原則在世界范圍的發展和完善,大多數的羅馬法系國家都將此項原則應用于其法律適用過程,使其被行政法吸收,成為行政法基本原則之一。我國關于信賴保護原則的內容第一次規定在行政許可法中。雖然法律條文予以明確化規定,但由于我國相關法律理論的研究還處于初級階段,因此在法律的實施過程中,行政執法人員對法律原則的認識不夠充分未了解立法者的原意等原因,導致在行政活動中觸犯信賴保護原則,不可避免的影響到當事人和行政機關之間的關系,對國家和政府權威性的建立產生不利影響。我國需要借鑒外國關于行政立法、司法、執法工作的經驗,將信賴保護制度與我國社會的發展現實結合,促進社會的發展和法治進步。 

1 信賴保護原則概述

1.1信賴保護原則的涵義

信賴保護原則是指社會公眾對行政主體行為的合理信賴,并為此安排其生活或處置其財產。行政主體不得肆意對其行為作出改變, 若因合法程序和理由依法作出變更或調整后,應當采取事后的補救措施。

適用信賴保護原則須具備以下要件:

首先,要有信賴基礎存在,即使得社會公眾信賴的行政機關的各種行為和規定。具體行政行為包括行政許可、行政強制、行政處罰等,包括行政作為和不作為;抽象的行政行為主要是指制定并發布的具有普遍約束性的條文。

其次,要有信賴表現,即社會主體基于對信賴基礎的信任而作出的一定處分行為。對于具體的信賴保護類型,信賴表現包括行政相對人對行政機關行政行為的具體的作為或不作為,對于抽象的信賴保護類型,無需作出處分行為。

再次,信賴表現和信賴基礎之間必須具有因果關系。

最后,信賴必須值得保護。信賴必須是正當的、合法的。所謂“正當”是指社會主體對行政機關的行為的或法狀態篤信不疑,若信賴可歸責于公民自身,信賴即非正當。通說非正當性的行為有以下幾種:(l)相對人以非法的手段獲得行政機關的信賴基礎;(2)公民對于信賴有關的重要事項未說明;(3)明知行政行為違法或者因重大過失未發現違法情形。

1.2中國行政法引入信賴保護原則的必要性

1.2.1為保護行政相對人的合法權益

2006年6月,北京市為整頓網吧的經營現狀,對所有正在營業的網吧發出停業通知并對新網吧停止審批發證;浙江省為保障網吧環境的安全向近千多家網吧送達整改通知要求其限期改正,到目前為止,因為存在安全風險已有近百家的網吧開始停業整頓。2011某市公安部門對該市的娛樂場所進行停業整頓,各酒吧等于8月15日前都要調整業務內容。以上案例都是政府部門為了維護社會公共利益,對經營場所采取的相應的制裁行為,如停業整頓等,但某些整頓措施的不當行使在侵害到合法的行政相對人的利益的同時也會使政府的公信力受到極大損害, 且對今后行政機關執法的效力的發揮也會有有所影響。行政許可有多種表現,例如批準、登記等,行政機關批準行政相對人可進行經營活動后,行政相對人便可基于對行政行為的信賴,自主的進行合法的經營活動,不受行政機關的非法干預。若違背信賴保護原則的規定,即在社會公眾沒有預見可能性的情況下,制定新規定或撤銷舊規定,就會導致適用于舊規定的經營者,因沒有預見可能性,繼續經營將構成違法經營甚至遭受財產上的巨大損失。由此可見,信賴保護制度要求政府必須在具有合法的事由并經合法程序前提之下,才能對行政行為予以撤銷、廢止。其中行政機關基于公共利益的需要而撤銷或廢止,不得損害社會公眾的合法權益,且要對公眾的損失依法補償,這不僅是對相對人正當利益的維護,也是對政府行使職權行使的制約。

我認為上述損害相對人正當權益,降低政府公信力的情況的發生,可歸因于行政機關的內部因素。首先,基于損害事由的產生,從行政工作人員的角度來,他們大多只注重追求政績而忽視對公眾信賴利益的保護;其次,政府朝令夕改,政策法規變動頻繁且未按照法定程序進行,公眾對政府的不信任,導致政府的政策和措施都得不到有效的執行。這些現狀不但對于政府形象的塑造不利,還會對公民的合法權益的維護產生威脅,激化公民與政府間的矛盾,因此不得不引入信賴保護制度。

1.2.2建立誠信政府、信用社會,需要信賴保護的制度支持

墨子言:“言不信者,行不果。” 司馬光在《資治通鑒》中寫到“國保于民,民保于信。” 德萊也說:“誠實是人生的命脈,是一切價值的根基。”可見,古今中外,誠信對于個人、社會乃至國家發展的重要性。隨著社會經濟的發展,誠信在經濟活動中發揮著關鍵的作用,而各種欺詐、不誠信的現象屢見不鮮,政府負有不可推卸的責任。政府的誠信狀況對社會的誠信建設有很大影響,因此我國亟待引入信賴保護制度,為誠信政府的建設提供制度保障。從我國古代來看,統治者便意識到誠信對于治理國家和政令施行的重要性。商鞍變法中“南門立木”的故事膾炙人口:“商鞍為施行新法,于南門立一長木,承諾能將此木移北門者,賞十金。百姓以為戲言,遂無人移木。因此商鞅將賞金增至五十,遂有一人試之,將該木移至北門,得賞金五十。百姓信新法,而新法施行,令行禁止,秦國得以大治。”可見,政府誠信體系的建設對于社會發展有起著關鍵性的影響。而信賴保護制度在誠信體系的框架之下,從公眾的角度出發,對行政機關的誠信狀況提出了更高的要求。只有誠信政府才能更好的維護公眾的信賴利益,而若由于政府誠信的缺失,相對人便會對行政行為的信任感喪失,行政措施將失去公信力。

1.2.3信賴保護制度的建立,有利于降低交易成本,促進經濟發展

孟子有言: “有恒產者有恒心,無恒產而有恒心者,惟士為能。”信賴保護制度的建立就是為了充分保障相對人的預期經濟利益,令行禁止。《制度經濟學》一書中指出:“人類在社會交往中受到于兩種知識的不足的影響,一是對于不能預見的、將來知識,即“縱向的不確定性”;二是在現有知識條件下的“橫向不確定性”。信賴保護制度主要從認識上的“橫向不確定性”出發,在行政行為與相對人的關系之上,通過制度設計使經濟交易的體制障礙適當的消除,使交易的繁瑣性更易被預見和解決。而政府的行政行為有時會給交易活動帶來極大的阻力,使經濟活動的健康發展受到影響。信賴保障制度的引入,對于糾正某些行政機關的朝令夕改提供制度上的保障,有利于提高行政執法措施的確定性,為行政相對人的合法經濟活動提供制度支持,使市場交易活動的效率得到提高,從而有效的促進交易成本的降低和經濟的發展。

1.3信賴保護原則的理論發展路徑及在中國語境下信賴保護原則的理論依據

信賴保護原則最早在德國被提出,其目的在于對行政機關行使權力加以限制。 寡婦金案件具最代表性。“安寡金”案件中聯邦德國政府內政部承諾民主德國的一個公務人員其寡妻,只要遷至聯邦德國便可領取生活津貼,但后來拒絕支付生活補助金并要求其退還已經領取的補助金,因此聯邦德國高級行政法院經審理認為但因聯邦德國內政部未按法定程序和條件作出合法的承諾,判決聯邦政府給予補助金的承諾違法。在該案件的影響之下,《德國行政程序法》很快便寫入信賴保護原則,以法律的明確規定限制行政機關的權力的行使。此后,信賴保護原則多被羅馬法系的國家所適用,廣泛適用于在執法過程中對相對人正當利益的維護和對政府權力規制。

關于信賴保護原則的理論依據,主要有誠信原則說、法安定性說、基本權說等。哈特支持法定安定原則說,他認為:“在行政許可中信賴保護制度得以適用的基礎就是法的安定性,在法的安定性之下行政機關作出的行政行為的效果不受法律瑕疵的影響。”日本學者也提出:“信賴保護原則是誠實信用原則的思想在行政法中的體現。”在當代中國語境下,信賴保護原則的理論依據同樣離不開法治,要求行政機關依據法律的規定并依據法定程序,依法維護正當合理的信賴利益,行政機關不得隨意撤銷已經生效的合法的規范性法律規范。我國對該原則的研究也是在國外學說、理論的基礎上進行的,例如基于法治原則和信賴保護原則內在的密切聯系,以法治來保障該原則的實現,以信賴保護原則來促進法治社會的建設,進一步發展我國的行政法原則。

2 信賴保護在行政法理論體系中的合理定位

2.1信賴保護原則與依法行政原則的沖突與調和

信賴保護原則與依法行政原則是對立又統一的關系。二者的對立關系體現在:

其一,違法行政行為的撤銷是依法行政原則的基本要求,但當行政行為的撤銷可能損害相對人合理利益時,尤其是當公共利益再介入其中,尋求兩者之間的平衡就更加艱難。前文中所提及的“寡婦金”案件就是依法行政原則和信賴保護原則最初的權衡,在具體情況下權衡公共利益與社會公眾的信賴利益的輕重。其二,在合法行政行為的廢止中,基于法律事實的變化,原本合法的行政行為可能被確認違法或者需要作出調整,因此依法行政原則要求行政機關依據新的法律或事實實施合法的行政行為,反之它則要求行政機關依據行政相對人所信賴的原本生效的規定做出相應的的行政行為。

2.2信賴保護原則與誠實信用原則的關系辨析

所謂誠實信用原則,是市民社會中遵循的最重要的原則,它既是一種道德準則又是法律原則,其強調的是公民不論是在民事活動中還是其他社會交往活動中,都應做到誠實守信。

誠實信用原則的范圍遠大于信賴保護原則,兩者在某些方面重合,但是兩者的差異不可忽視。

而對于二者的不同內容,學界通常將其放在同一個體系下進行探討與研究。在立法上,臺灣地區有關于“誠信原則”的規定:“行政行為,應以誠實信用之方法為之,并應保護人民正當合理之信賴。”可見,對信賴保護原則的研究與闡述是在誠實信用原則體系之下進行的,往往誠實信用原則包含著信賴保護原則的內容。

盡管兩者有很大的相似性,但不可忽略兩者之間的差別,例如,從兩者的作用范圍來看,顯然誠實信用原則的適用范圍不僅局限于行政機關的對行政行為作出的撤銷和廢止。正是細微的差別成為界定誠實信用原則與信賴保護原則具體含義,并正確適用其解決具體問題。

2.3信賴保護原則與比例原則的關系

比例原則是指行使行政權力的行使,需要考慮相關因素,應適用對行政相對人侵害最小的方式,同時不得違反合法性和合理原則的規定。比例原則最早起源于英國1215年頒布的大憲章 中“人民不得因為輕罪而受到重罰”的表述,但在公法領域的正式出現,可追溯到德國到19世紀制定的警察法。比例原則正式通過立法予以確認是在20世紀。對比例原則的理論發展,奧托.麥耶對比例原則進行了較詳盡的闡述,產生了巨大的影響。后來弗來納等又進行了深入研究,使該理論的研究漸趨成熟。

信賴保護原則與比例原則有著密切的聯系,在適用其解決具體問題上都注重度的把握,但區分兩者的關鍵在于但其關注的焦點不同。

對于不同利益間的衡量與具體選擇適用,是兩者都遵循的方法論。比例原則一個具體的要求是,在做出一個行政行為前,行政機關應當將所維護的公共利益與給行政相對人可能造成的損失相權衡,只有在公共利益大于相對人所受損害的前提下才能實施,這就是比例原則中法益相稱性的表現。而在適用信賴保護原則的過程中,需進行公共利益和相對人利益的衡量,當相對人的合法利益占優越地位時,行政機關未經法定程序或按法定事由不得對行政行為撤銷或確認無效。這有效避免了對行政相對人的合法利益的過分侵害,這也體現了比例原則。

從兩者代表的立場來看,信賴保護原則是站在當事人的立場上,它側重于保護行政相對人正當合理的信賴利益;比例原則是站在衡量行政機關代表的公共利益的立場上,它要求行政權的行使要遵循合法性原則和合理性原則,權力的既要受到法律的限制,要在必要的限度之內依法行使,同時在行使行政權時,要采取對相對人損害最小的方式。因此,比例原則和信賴保護原則都融合了合法性原則和合理原則的規定。

3 信賴保護原則在行政法中的具體適用

3.1具體行政行為的適用規則

具體行政行為包括行為的變更、撤銷、廢止、無效等,信賴保護原則在具體行政行為中側重于具體行政行為的撤銷和廢止,而在行政行為的變更、無效中鮮有適用。

信賴保護原則在具體行政行為的撤銷中的適用。

具體行政行為的撤銷,其對象是違法的行政行為,對于違反法律規定的程序或內容的行政行為,由有關機關予以撤銷。對具體行政行為的撤銷,不僅是信賴保護原則的體現,同時也是合法行政原則的體現。在具體行政行為的撤銷中信賴保護和依法行政原則的目的有所不同,信賴保護原則其目的在于,通過衡量公共利益與相對人正當的合法信賴利益,實現維護公眾信賴利益的目的,而非只維護合法性。對于違法的授益行政行為,因其使相對人產生了既得利益,行政機關不得任意撤銷該授益行政行為,撤銷應依據法律規定并依法定程序,同時要衡量公共利益與相對人的信賴利益,若任意撤銷該授益行政行為給相對人造成損失,應依法給予補償。對于違法的負擔行政行為的撤銷,學界通說認為一般情況下對違法的負擔行政行政行為的撤銷,不會涉及對相對人合法利益的保護,但同樣也不得使相對人處于更加不利的境地。

信賴保護原則在具體行政行為的廢止中的適用。

具體行政行為的廢止,其對象主要是合法的行政行為。在具體行政行為的適用中,都應當遵循信賴保護原則,合法的行政行為的廢止不可避免的也要遵循該原則,不可隨意的對行政行為予以廢止。合法的授益行政行為原則上不得廢止,但法律、行政法規另有規定的除外。外國學者認為有以下四種情況可以對授益行政行為進行廢止:1)廢止保留;2)不履行義務;3)作為行政行為根據的事實或者法律狀態變更;4)緊迫的公共利益。我認為,對于前兩種情況因歸可因于當事人的事由,且未滿足信賴保護原則的內容與形式要求,因而不適用該原則。而后兩種情形因具有法定的廢止事由,滿足信賴保護原則的要件,因而可以適用該原則。對于合法的負擔行政行為,原則上可以依據法律規定作出是否予以廢止該負擔行政行為的決定,但在法律法規有特別規定的情況下不得廢止。

3.2抽象行政行為的適用規則

抽象行政行為是指行政機關依據法律的權限和程序,制定行政法規等具有普遍約束力的決定或命令等。從我國行政法律體系來看,部分程序法適用信賴保護原則來解決抽象行政行為,但也存在例外情形,例如《行政復議法》中就排除了信賴保護原則的適用。有學者認為:“抽象行政行為與具體行政行為的區別主要在于是否直接產生利益關系,因信賴保護原則調整的是行政行為產生的直接利益關系,因此信賴保護原則不適用于抽象行政行為。”我不完全贊同這一觀點,在我看來,雖然抽象的行政行為不直接調整相對方之間的關系,但是抽象行政行為針對的對象是不特定的人,涉及到不特定人利益的調整,抽象行政行為的撤銷或者廢止,一定會影響到相對人的正當信賴利益的維護。而且,從作用力上看,對于抽象行政行為的作用范圍遠大于對具體行政行為的作用范圍。因為,具體行政行為的對象是特定的相對人,信賴保護原則也是為了維護這一特定對象的正當利益;而抽象行政行為的對象是不特定的人,涉及的是社會公眾的信賴利益,如果行政機關對其所制定的法規隨意地予以變更,便會對政府的公信力和不特定人的利益造成不利影響,相比較對具體行政行為的任意變更,抽象行政行為的任意變更具有更大的危害性,因而抽象行政行為更應該適用信賴保護原則。這是維護行政主體的權威性和公信力,維護公眾對法律法規的信仰和法律法規的穩定性的必然要求。行政規則不得溯及既往是“法不溯及既往”在行政法中的體現,也滲透到信賴保護原則之中,其目的是通過對不特定多數人正當權益的保護,進而提高政府的公信力,維護政府的權威性形象。

3.3幾種特殊情況下信賴保護原則的適用

3.3.1行政指導中信賴保護原則的適用

行政指導,是指行政機關在法律規定的職權范圍內依法定程序,采取指導等非強制性的手段,對特定行政相對人的行為活動進行指導,從而幫助人民群眾實現其社會目的,獲取合法的利益。

通說認為行政指導是一種事實行為。從行政指導的特點來看,因為其具有無法律依據、無責任、無救濟的特點,導致在行政指導過程中缺少法律的規制和監督,不可避免的出現指導不當而損害社會公眾的現象,在出現這種情況下就需要適用信賴保護原則來協調利益沖突,達到維護社會和諧的目的。信賴保護原則之所以能夠適用于行政指導主要是因為,行政機關對社會公眾的行政指導行為,使社會公眾產生合理信賴,并基于該信賴安排生產生活,因此就產生利益關系,基于信賴保護原則社會公眾產生的信賴利益就受到保護,若指導行為不當,導致對相對人的生產等行為產生誤導,從而導致經濟利益的損失,行政機關就應當負擔相應的責任。

3.3.2行政承諾中信賴保護原則的適用

行政承諾的對象特定或不特定的相對人,是行政機關基于一定的目的而做出承諾的行為。

行政承諾,是政府實施的服務大眾的行為之一,其作用主要表現為是政府工作效率的提高。近年來,由于行政承諾得到了更為廣泛運用,而行政機關越權不承諾或者隨意承諾的情形經常發生,因而給行政相對人的信賴利益造成損害,也影響了政府的權威性和公信力。因此,若在行政承諾的適用中,適當的運用信賴保護原則,降低政府公信力,損害行政相對人的現象將會得到相應的解決。

我國行政法中信賴保護制度的完善—以行政許可為例

信賴保護制度在維護社會穩定性,協調公眾與政府的利益沖突發揮著重要作用。它積極的推動著民主法治型政府和誠信社會的建設,有效的減少了市場交易活動的阻力。但信賴保護制度在我國的適用和發展亟待完善,而我國行政立法并沒有對公共利益、補償標準和撤銷程序等作出較明晰的規定,因此筆者認為在立法中應當對信賴保護制度等立法空白予以完善。

4.1界定和量化公共利益

對于“公共利益”的界定,國內外學者們都提出自己的觀點,潘恩認為: “公共利益并不是與個人利益相對立的的術語,相反,它是每個人的利益,公共利益涉及個人利益,同時表現為個人利益,是個人利益的總和。”馬懷德認為:“公共利益可劃分為社會公共利益和國家公共利益兩部分,前者可能是全部成員的個人利益總和,也可能是部分成員的利益總和。”盡管公共利益有不同的界定,但從其本身的涵義來看具有抽象性的特點,因公共利益的掌控者是行使國家權力的行政機關,公共利益的模糊界定,使得行政機關在行使職權的過程中享有極大的自由裁量權,因此為防止行政機關濫用職權以致于損害相對人利益,必須采取合理措施來限制公權力過度膨脹,因此界定和量化公共利益就顯得尤為重要。

我國對于公共利益的界定和量化方式可以借鑒國外對于信賴保護制度的完善方式,國外通常采取的是完善方式主要是:首先以列舉的方式來明確其種類,同時輔助于具體的方式來界定公共利益。結合我國具體情況,對于公共利益的界定可以采取以下方式:首先,通過列舉公共利益的界限范圍來界定公共利益具體內容。對公共利益有了界線上的限制,有利于實現權力行使的平衡,監督權利的濫用;其次,通過民主程序,例如舉行聽證會等活動,傾聽民眾心聲,為群眾提供參政議政的有效途徑,使特定或不特定多數人與行政機關平等對話;最后,需要密切聯系事實,通過實踐檢驗,進一步明確公共利益界定的合理性。以上三種途徑只有在綜合適用下才能更好更具體的界定公共利益。

需要注意的是,在界定公共利益時要在公共利益與信賴利益之間進行利益優越性上的衡量。以行政許可的撤銷為例,需要在行政許可所維護的公共利益于該許可的相對人正當利益進行比較,最終判斷是否適用信賴保護。綜上,界定和量化公共利益,有利于規范行政機關基于公共利益而行使職權的隨意性,提高政府的公信力。

4.2制定行政許可賠償、補償范圍和標準

對于行政許可的補償標準,我國《行政許可法》規定:“行政機關應當依法給予補償”,但是對于信賴利益的補償標準沒有具體的規定,因此對于涉及行政相對人正當信賴利益的具體賠償或補償方式均應當由法律進行明確的規定。從世界各國對補償的范圍、標準的不同規定來看。日本相關法律規定:“在私有財產作為公共使用的情況下,應給予正當的補償。”日本對符合法定條件的行為,適用的是完全補償的標準。與有所日本不同的是,英美法系國家以公平補償方式為主。還有一種適當補償的標準,只在發展較為落后的國度適用。

德國《行政程序法》規定:“在進行授益性行政許可補償時,行政機關應對其不利進行補償,但以其信賴利益為限。”在我看來,我國也應當對補償的范圍和標準加以明確,對補償標準制定具體的標準。例如,規定補償標準的上下限。上限以信賴利益為限;因損害主要是由行政機關造成,因此下限的標準就是行政機關對許可行為的變動對相對人造成的損失,其中包括相對人基于信賴利益所進行生產、經營等相應行為的成本費和其他必要費用。明確界定補償的標準和范圍,不僅有利于更好地維護相對人的合法利益,更是推進政府依法行政的關鍵一步。

4.3完善行政許可的撤銷程序

我國《行政許可法》對行政許可的撤銷、變更的實體內容上作出明確的規定,使其符合實體的正義標準,但實體正義的實現還需要程序正義的保障,才能彌補撤銷過程中程序上偏差帶來最終結果上的不公正。因此,對行政許可的撤銷進行程序上的限制,有利于防止行政權的膨脹,也是實現社會正義的方式之一。因此,行政許可的撤銷程序可從以下兩方面進行完善:

首先,需要對撤銷的時間加以規定。行政許可行為的撤銷權應當在知道或應當知道撤銷事由之日起一年內依法行使,超期行使無效。此即是對除斥期間的規定,由于行政機關撤銷相對人所信任的一定期限的許可,會對相對人的正當既得利益造成較大影響,因此規定許可撤銷權的除斥期間,對于保護行政相對人的信賴利益,增強行政行為權威性和公信力,促進社會和諧安定有重要作用。其次,必須對撤銷的程序進行明確的規定。行政程序的合法有效遵循,有益于在實現程序公正的同時保障實體公正的實現,我國行政法中規定了聽證、說明理由、聽取陳述等具體的程序,因此撤銷行政許可時,為了保障行政相對人的合法權益,必須正確履行相應的程序性義務,以保障程序公正。

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